En Canarias hay cada día una media de 367.000 personas que no reside en el Archipiélago. Una población flotante, integrada en su gran mayoría por los turistas, que, sin embargo, usa y disfruta de los servicios públicos y que, además, se ha incrementado alrededor de un 51% desde comienzos de la pasada década. En ese intervalo en el que el número de residentes en las Islas aumentó en unas 83.000 personas, un 4%, la ‘Canarias flotante’ creció doce veces más, al pasar de 243.000 individuos de promedio diario en 2010 a esos 367.000 solo 13 años más tarde. Son dos velocidades de crecimiento demográfico muy dispares, pero solo una de esas poblaciones está prevista en el reparto de los fondos del Sistema de Financiación Autonómica (SFA), ese que debe servir para sufragar unos servicios públicos de calidad digamos homologable en todas las regiones españolas. Los turistas también utilizan y se benefician de los servicios que la Administración presta en el Archipiélago, pero el SFA ‘ignora’ una circunstancia que tiene especial relevancia, claro, allí donde la industria turística tiene mayor peso, es decir, en los archipiélagos balear y canario.
El modelo de financiación aprobado en 2009 (y aún vigente) distribuye una parte fundamental de los recursos entre las comunidades de régimen común (todas menos las forales Navarra y País Vasco) en función de la llamada ‘población ajustada’. La fórmula incluye y pondera factores como población, necesidades sanitarias por franjas de edad, menores, mayores de 65 años, superficie, dispersión e insularidad. Pero no la población flotante. Es verdad que la base del sistema es costear las necesidades estructurales de los residentes. Sin embargo, no es menos cierto que esa fotografía que resulta de la ‘población ajustada’ tiene una limitación especialmente visible en los territorios turísticos: no mide ni pondera cuántas personas están en realidad en esas regiones.
Turistas internacionales y españoles
Las estadísticas sobre turistas internacionales y españoles, excluidos los residentes en las Islas, y sobre la duración media de los viajes permiten calcular en unas 243.000 personas diarias (siempre en cifras promedio, dado que serán más en temporada alta y menos en temporada baja) el peso de la ‘Canarias flotante’ allá por 2010. En 2023 (último año del que hay datos oficiales sobre la liquidación del SFA) ya eran cerca de 367.000. El aumento ronda el 51%, más de diez veces el crecimiento, cabe insistir, de la población residente. Pues bien, en 2023 Hacienda computaba 2,2 millones de habitantes en las Islas. Si a esa cifra se le añaden los turistas, resulta que en verdad el Archipiélago soporta o soportó ese año una población media efectiva próxima a los 2,6 millones de personas: un 16,7% más. La estimación no supone convertir a los visitantes en residentes en términos jurídicos, ni tampoco que utilicen todos los servicios públicos con la misma intensidad, pero sí permite medir una presión demográfica real que la fórmula estatal no incorpora en el cálculo de la ‘población ajustada’.
La comparación con otras grandes autonomías turísticas refuerza la singularidad insular. Si se aplica un indicador homogéneo y más restrictivo —la cifra total de pernoctaciones en hoteles, apartamentos, campings, turismo rural y albergues dividida entre los 365 días del año—, el turismo añadió en 2023 alrededor de un 15,7% a la población de Baleares y un 11,9% a la de Canarias. El efecto alcanza un 3% en Cataluña, un 2,8% en la Comunidad Valenciana y un 2,4% en Andalucía. Es decir, los dos archipiélagos, el mediterráneo y el atlántico, aparecen así como dos casos extremos.
El Parlamento acaba de aprobar una ley que sí reconoce el impacto del viajero en las localidades turísticas
La diferencia cambia también la lectura de la financiación por habitante. Según la liquidación definitiva del SFA de 2023, Canarias dispuso de unos 6.285 millones de euros de financiación homogénea. Divididos entre los 2,2 millones de residentes considerados por Hacienda, equivalen a unos 2.854 euros per cápita. Sin embargo, la cifra cae hasta unos 2.551 euros por persona si se toma la población efectiva (residente y flotante) como referencia, esto es, un 10,6% menos. En Baleares el ajuste es todavía mayor: de unos 2.622 euros por residente a alrededor de 2.266 euros por persona sobre el terreno. Esto no significa que un turista deba computar como un residente, cabe recalcar, entre otras cosas porque un visitante no utiliza un colegio, el sistema de dependencia o la atención primaria con la misma intensidad que quienes están empadronados, pero deja observar que sí hay justificación para ponderar en mayor o menor medida la variable de la población flotante en el cálculo de la población ajustada. En este sentido, hay que recordar que el Gobierno de Canarias entiende que, en materia de Sanidad pública, la población flotante debe ser considerada por cuanto contribuye a incrementar el gasto sanitario (los visitantes, por supuesto, van al médico).
Una posible objeción es que el turismo no solo presiona los servicios públicos, sino que también genera consumo y recaudación. En Canarias, sin embargo, esa respuesta tiene una particularidad decisiva. La imposición general sobre el consumo no descansa en el IVA, sino en el IGIC, integrado en la singularidad tributaria del Régimen Económico y Fiscal (REF) de las Islas.
El principio y la lógica de ‘adicionalidad’
El Estatuto de Autonomía establece que los recursos del REF son adicionales a los destinados para financiar los servicios públicos y que los ingresos tributarios que derivan del Bloque de Financiación Canario o ‘bloque del REF’ no se integrarán ni computarán en el SFA. Un blindaje que preserva el espacio fiscal propio del Archipiélago y evita que el desarrollo de su régimen especial penalice su autonomía financiera. Al fin y al cabo, una cosa es el dinero para sufragar los servicios públicos y otra bien distinta, la recaudación de un REF de carácter compensatorio por las desventajas inherentes a la realidad fragmentada, alejada e insular del Archipiélago. La distinción es relevante. Una mayor presencia de turistas puede incrementar el consumo y, con este, la recaudación por el IGIC. Pero esos mayores ingresos no deben utilizarse para reducir la financiación ordinaria que corresponde a Canarias dentro del sistema. Es la ‘lógica de adicionalidad’ del REF defendida históricamente por las Islas.
La actividad turística puede tener, por tanto, reflejo en las arcas canarias por el lado de los ingresos sin que ello resuelva la cuestión planteada por el lado de las necesidades de gasto. El sistema no incorpora la población flotante cuando calcula cuántas personas presionan determinados servicios públicos. La paradoja puede resumirse así: el IGIC asociado al consumo turístico sí alimenta las haciendas canarias; pero los turistas que generan parte de ese consumo no aparecen como variable de necesidad en la financiación autonómica.
Una circunstancia ya reconocida en las Islas para el ámbito municipal
Un debate que, además, acaba de adquirir en Canarias una nueva dimensión política especialmente significativa. No en vano, el Parlamento autonómico aprobó el 8 de julio la primera Ley de Municipios Turísticos de Canarias. La norma parte de la existencia obvia de localidades que prestan servicios a una población que supera ampliamente la empadronada y reconoce las singularidades derivadas de esa presión. La ley convierte la población turística en una variable susceptible de medición administrativa. Entre los requisitos previstos para determinadas categorías de municipio turístico figura acreditar una población turística anual muy superior a la empadronada. El procedimiento exige datos oficiales y, para los supuestos de mayor singularidad, analizar la intensidad y estacionalidad de los flujos y su repercusión sobre los servicios públicos municipales. La norma abre también la puerta a un tratamiento financiero específico o preferente ligado a las necesidades de esos municipios, aunque no incorpora una dotación automática de recursos. La ausencia de una ficha financiera fue una de las objeciones planteadas durante la tramitación, el asunto que queda pendiente.
La paradoja es así relevante: Canarias acaba de reconocer dentro del Archipiélago que la población empadronada puede ser insuficiente para medir las necesidades de una Administración sometida a elevada presión turística. Un ayuntamiento de pocos residentes puede tener que dimensionar parte de sus servicios para una población real muy superior. Esta lógica autonómica no opera, en cambio, a nivel estatal.
La nueva normativa autonómica abre la puerta a compensar el peso de los no residentes en los municipios
La pandemia ofrece además un experimento excepcional. La población turística diaria equivalente de Canarias cayó de unas 339.000 personas en 2019 a alrededor de 110.000 en 2020. Al desaparecer buena parte de los visitantes, se redujo drásticamente la diferencia entre la financiación calculada por residente y la que resulta de dividir los mismos recursos entre la población presente de manera efectiva. Con la recuperación del turismo, la brecha volvió a abrirse. El sistema estatal sí reconoce que la geografía y la demografía pueden encarecer los servicios públicos. Superficie, dispersión e insularidad forman parte de la población ajustada. Otros mecanismos utilizan criterios relacionados con el crecimiento y la densidad. La arquitectura de la financiación admite que no cuesta lo mismo atender a una población según dónde vive y cómo se distribuye. La presión demográfica por arriba, sin embargo, no dispone de una variable equivalente.
Desde 2010, la población residente tomada como referencia en Canarias ‘apenas’ ha aumentado alrededor de un 4%. La presencia turística equivalente ha crecido un 51%. El modelo incluye la primera evolución. La segunda permanece fuera de la fórmula. La pregunta no es, por tanto, si 367.000 turistas deben convertirse automáticamente en 367.000 habitantes a efectos de financiación. La pregunta es cuánto cuesta atender a una población presente que puede superar en casi un 17% la residente y por qué ese coste no se mide. Canarias acaba de aceptar ese razonamiento para sus municipios. El debate, en pequeño, ya está abierto dentro de las Islas. Y la conclusión política alcanzada por el Parlamento apunta en una clara dirección: el padrón no siempre basta para calcular la presión que soportan los servicios públicos.
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