La innovación suele avanzar más rápido que las leyes. Ha ocurrido con los drones, los cigarrillos electrónicos o, más recientemente, la inteligencia artificial: aparecen nuevas tecnologías y productos que obligan a adaptar unas normas pensadas para una realidad diferente. Pero regular una nueva categoría no consiste solo en decidir qué se permite y qué se prohíbe. También hay que determinar cómo hacerlo. Algunas medidas pueden desarrollarse a partir de las leyes existentes, mientras que otras requieren aprobar o modificar una ley. Y, en todos los casos, las restricciones deben estar justificadas y ser proporcionales al objetivo que persiguen.
Los drones son un buen ejemplo de cómo las normas deben adaptarse a medida que avanza la tecnología. Su rápida expansión a ámbitos como la fotografía, la agricultura o la inspección de infraestructuras obligó a revisar y desarrollar las normas de forma progresiva.
Una misma categoría puede requerir regulación legal y desarrollo reglamentario
La cobertura legal no es la única exigencia
Regular una nueva realidad no consiste solo en decidir qué medidas establecer, sino también qué tipo de norma permite hacerlo. Un real decreto puede concretar aspectos que ya están contemplados en una ley, pero algunas restricciones, especialmente cuando afectan a derechos, actividades económicas o condiciones de acceso al mercado, pueden requerir una norma con rango legal. Pero contar con cobertura legal tampoco es suficiente: cualquier nueva regulación debe cumplir, entre otros, los principios de necesidad y proporcionalidad. Es decir, las restricciones deben estar suficientemente justificadas y limitarse a lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, valorando si existen alternativas menos restrictivas.
La reforma de la Ley Antitabaco busca adaptarse a los productos emergentes
El debate del tabaco
Esto es lo que está sucediendo con algunos de los nuevos productos relacionados con el tabaco y la nicotina. El Ministerio de Sanidad planteó en 2024 modificar el Real Decreto 579/2017, con el objetivo de extender el marco regulatorio a categorías emergentes como las bolsas de nicotina o los cigarrillos electrónicos sin nicotina. El proyecto introduce nuevas condiciones de fabricación, presentación y comercialización. Entre las medidas más restrictivas figuran la prohibición de aromas distintos al del tabaco y, en el caso de las bolsas de nicotina, un umbral máximo de 0,99 miligramos de nicotina por sobre.
Al analizar la propuesta, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia planteó dos cuestiones. Por un lado, consideró que algunas restricciones deberían contar con el respaldo legal y no establecerse únicamente mediante real decreto. Existe, además, un precedente. En 2017, el Real Decreto 579/2017 reguló distintos aspectos de los cigarrillos electrónicos. Y, meses después, el Gobierno modificó la Ley 28/2005 mediante el Real Decreto-ley 17/2017 para incorporar determinadas limitaciones y prohibiciones que, según la norma, exigían su regulación mediante una norma con rango de ley. El caso muestra que una misma categoría puede requerir regulación legal y desarrollo reglamentario en función de la naturaleza de las medidas.
Por otro lado, la CNMC pidió una mayor justificación de la necesidad y proporcionalidad de medidas como la limitación de aromas o el nivel máximo de nicotina. Incluso con cobertura legal, las restricciones deben limitarse a lo necesario y valorar alternativas menos gravosas
Nuevas realidades, nuevas reglas
En julio de 2026, el Gobierno aprobó el proyecto de ley de modificación de la Ley Antitabaco y lo remitió con el objetivo, entre otros, de adaptar la regulación al auge de nuevos productos y cerrar determinadas “lagunas legales”.
La evolución de este proceso vuelve a poner sobre la mesa una cuestión que trasciende este sector.
Cuando la innovación obliga a actualizar las reglas, la discusión no termina al decidir que una nueva realidad debe regularse. También hay que determinar qué instrumento jurídico permite hacerlo, qué respaldo necesita cada medida y con qué evidencia se justifica.
Drones, cigarrillos electrónicos y otras innovaciones han seguido caminos regulatorios diferentes, pero plantean una misma tensión: la necesidad de que las normas sean capaces de adaptarse a una realidad cambiante sin renunciar a las garantías que exige el propio proceso legal.
