EL ESPAÑOL reproduce los artículos más relevantes de las «Observaciones escritas» por la Comisión Europea en relación a la Ley de Amnistía, que ya han sido remitidas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
El documento que ahora ve la luz fue recibido en el TJUE el pasado 6 de mayo.
La publicación en exclusiva de su contenido en nuestras páginas coincide con el debate en el Tribunal Constitucional de la ponencia que defiende la constitucionalidad de la norma.
Sin embargo, el escrito de la Comisión Europea plantea graves objeciones al texto, al punto de que llega a afirmar que la Ley de Amnistía «parece constituir una autoamnistía», o que en su redacción se han omitido «importantes informes de órganos consultivos».
Recuerda también que en la aprobación de la norma no se atendieron recomendaciones de la Comisión de Venecia, como «que fuera aprobada con una mayoría cualificada superior», entre otras.
La Comisión Europea es tajante, por ejemplo, cuando afirma que la ley impone una «presión indebida» a los órganos judiciales para que resuelvan en un plazo de dos meses sobre asuntos concretos.
Asegura que eso es «contrario» al Tratado de la Unión Europea, porque «podría hacer imposible que los órganos jurisdiccionales competentes adoptaran las medidas procesales que consideren necesarias para poder evaluar el fondo del asunto».
Por otra parte, subraya que «el principio de primacía» obliga a los jueces nacionales a «inaplicar» la amnistía si resulta «contraria» al Derecho de la Unión». Como hay planteados varios procedimientos prejudiciales ante el TJUE por esta ley, los jueces españoles deberían esperar antes de tomar cualquier decisión a que éste resuelva.
Parágrafo 90
La Comisión observa que las leyes de amnistía son medidas excepcionales que despenalizan hechos que normalmente son perseguidos. Por definición, establecen beneficios específicos para un grupo de personas definido en la propia ley de amnistía. En consecuencia, introducen una diferencia de trato con respecto de las personas que, habiendo cometido los mismos hechos, pero en contextos diferentes, por motivos distintos o en momentos diferentes, no se benefician de la amnistía y siguen siendo objeto de procedimientos y sanciones penales. El principio de proporcionalidad exige que, en cada caso concreto, la amnistía propuesta sea un medio adecuado para alcanzar en última instancia un objetivo legítimo.
Parágrafo 92
Corresponde al órgano jurisdiccional nacional examinar si las limitaciones que la LOA y, en particular, su artículo 1 (‘ámbito de aplicación’), introduce a los principios de seguridad jurídica y de igualdad ante la ley cumplen con estos requisitos. Para ello, deberá verificar si la amnistía responde a un objetivo de interés general reconocido por la Unión. En tal caso, deberá garantizarse, en primer lugar, que la LOA es idónea para alcanzar el objetivo de interés general perseguido; en segundo lugar, que la injerencia se limita a lo estrictamente necesario, en el sentido de que el objetivo no podría alcanzarse razonablemente de manera igualmente eficaz por otros medios menos atentatorios contra esos derechos fundamentales de las personas afectadas; y, en tercer lugar, que tal injerencia no es desproporcionada en relación con ese objetivo, lo que implica, en particular, una ponderación de la importancia de este último y la gravedad de dicha injerencia. Para cumplir el requisito de proporcionalidad, la LOA debe establecer reglas claras y precisas que regulen el alcance y la aplicación de las medidas en cuestión.
Parágrafo 94
Por un lado, no parece que la LOA responda efectivamente a un objetivo de interés general reconocido por la Unión. De entrada, la LOA parece constituir una autoamnistía, por dos motivos. En primer lugar, porque los votos de sus beneficiarios han sido fundamentales para su aprobación en el parlamento español. En segundo lugar, porque el proyecto de ley es parte de un acuerdo político para lograr la investidura del Gobierno de España. Pues bien, si hay respaldo para considerar que las autoamnistías en las que quien ostenta el poder político pretende blindarse garantizándose su inmunidad jurídica son contrarias al principio del Estado de Derecho,69 parece que el mismo criterio habría que aplicar cuando quien está en el Gobierno garantiza la impunidad de sus socios a cambio del apoyo parlamentario.
Parágrafo 95
Constituye otro indicio en la misma dirección el hecho de que la tramitación de la LOA siguiera un procedimiento por vía de urgencia, eludiendo así importantes informes de órganos consultivos y sin consulta pública. Como lo ha señalado la Comisión de Venecia, la LOA ha ahondado una división profunda y virulenta en la clase política, en las instituciones, en el mundo judicial, en el mundo académico y en la sociedad española.71 A pesar de ello, las autoridades españolas no atendieron las recomendaciones de la Comisión de Venecia de que se tomara el tiempo necesario para realizar un diálogo significativo con un espíritu de cooperación leal entre las instituciones estatales, así como entre la mayoría y la oposición, con el fin de lograr la reconciliación social y política.72 Las autoridades españolas tampoco atendieron la recomendación de que la LOA fuera aprobada con una mayoría cualificada superior.
Parágrafo 96
Por otro lado, en cuanto al requisito de que se establezcan normas jurídicas claras y precisas que regulen el alcance y la aplicación de las medidas en cuestión, cabe señalar que el legislador español no atendió las recomendaciones de la Comisión de Venecia sobre el ámbito de aplicación material y temporal de la LOA y, en particular:
– la recomendación de restringir y definir con mayor precisión el alcance material y temporal de la aplicación de la amnistía para que los efectos de la ley sean más previsibles; la ampliación durante la tramitación del proyecto de ley del ámbito de aplicación temporal de la LOA por dos meses sin justificación alguna suscitó inquietudes en cuanto al carácter general de la amnistía; y
– la recomendación de establecer un vínculo más estrecho entre las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias, y los actos de malversación y corrupción.
Parágrafo 97
En cualquier caso, en opinión de la Comisión, sería contrario a este requisito de que las normas sean claras y precisas que, como lo sostiene el TCU, la LOA diera lugar a exenciones de responsabilidad de personas que normalmente no deberían ser contempladas habida cuenta del objeto de la ley.
Parágrafo 98
A la luz de estas consideraciones, y para el caso en el que exista afectación de los intereses financieros de la Unión en el sentido del artículo 325 TFUE, la Comisión propone responder a las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta que los principios de seguridad jurídica y de igualdad ante la ley se oponen a una disposición nacional que concede amnistía que carece de claridad en la definición de su ámbito de aplicación y que, por lo tanto, puede dar lugar a exenciones de responsabilidad de personas que normalmente no deberían ser contempladas habida cuenta del objeto de la amnistía. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar si éste sería el caso del artículo 1 LOA.
Parágrafo 109
El artículo 23 del Estatuto del Tribunal establece que, en los asuntos sustanciados mediante el procedimiento prejudicial, la resolución del órgano jurisdiccional nacional por la que somete un asunto al Tribunal suspende el procedimiento nacional.82 La jurisprudencia del Tribunal ha señalado también que el procedimiento prejudicial exige suspender el procedimiento pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente a la espera de la respuesta del Tribunal.83 Por último, el principio de primacía obliga al juez nacional encargado de aplicar, en el ámbito de su competencia, las disposiciones del Derecho de la Unión, cuando no resulte posible interpretar la normativa nacional conforme a las exigencias del Derecho de la Unión, a garantizar la plena eficacia de las exigencias de este Derecho en el litigio de que conozca, dejando inaplicada si fuera necesario, y por su propia iniciativa, cualquier normativa o práctica nacional, aun posterior, contraria a una disposición del Derecho de la Unión que tenga efecto directo, sin que deba solicitar o esperar a su previa eliminación por vía legislativa o mediante cualquier otro procedimiento constitucional.
Parágrafo 110
Pues bien, una obligación impuesta por la legislación nacional a los órganos jurisdiccionales nacionales de alzar todas las medidas cautelares antes de haber decidido si la aplicación de la amnistía está justificada en un caso concreto, incluso cuando los órganos jurisdiccionales nacionales consideren necesario solicitar una decisión prejudicial, es incompatible con los principios de primacía del Derecho de la Unión, de separación de poderes, el artículo 19 TUE, apartado 1, interpretado a la luz del artículo 2 TUE y del artículo 47 de la Carta, el artículo 23 del Estatuto del Tribunal y el artículo 267 TFUE, al restringir indebidamente el diálogo entre los tribunales nacionales y el TJUE.
Parágrafo 111
La plena eficacia del Derecho de la Unión exige que el juez que conozca de un litigio regido por este Derecho pueda acordar medidas provisionales para garantizar la plena eficacia de la resolución judicial que habrá de recaer. En efecto, si el órgano jurisdiccional nacional que suspende el procedimiento hasta que el Tribunal responda a su cuestión prejudicial no pudiera acordar medidas provisionales hasta el pronunciamiento de su resolución tras la respuesta del Tribunal, el efecto útil del sistema establecido por el artículo 267 TFUE se vería menoscabado. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar si las medidas cautelares deben ser mantenidas o alzadas en el caso concreto.
Parágrafo 114
A la luz de estas consideraciones, la Comisión propone al Tribunal responder a las cuestiones sexta y octava que los principios de primacía del Derecho de la Unión y de separación de poderes, así como el artículo 19 TUE, apartado 1, interpretado a la luz del artículo 2 TUE y del artículo 47 de la Carta, el artículo 23 del Estatuto del Tribunal y el artículo 267 TFUE, se oponen a una legislación nacional que, por un lado, impone el alzamiento de las medidas cautelares antes de haber decidido si la aplicación de la amnistía está justificada en un caso concreto, incluso cuando el órgano jurisdiccional nacional considere necesario solicitar una decisión prejudicial; y, por otro lado, impone un plazo imperativo de dos meses para decidir sobre la aplicación de la amnistía que no permite la suspensión de dicho plazo en caso de que el órgano jurisdiccional nacional considere necesario plantear una petición de decisión prejudicial.
Conclusión
Por las razones hasta aquí expuestas, la Comisión propone al Tribunal que responda a las cuestiones prejudiciales como sigue:
– El artículo 325 TFUE debe ser interpretado en el sentido de que no existe un vínculo suficiente entre las actividades ilegales que tengan por objetivo la secesión de una parte del territorio de un Estado miembro y los intereses financieros de la Unión, en lo que respecta a los recursos propios de la Unión. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar si las particularidades del asunto principal podrían justificar la existencia de un vínculo de conexión suficiente, en particular en el supuesto de que se hubieran desviado fondos de la Unión para financiar el referéndum ilegal.
– El artículo 19 TUE, apartado 1, interpretado a la luz del artículo 2 TUE y el artículo 47 de la Carta, se opone a una legislación nacional que impone un plazo imperativo de dos meses para decidir sobre la aplicación de la amnistía, si este plazo no permite a los órganos jurisdiccionales competentes la adopción de las medidas procesales que consideren necesarias, como la obtención de pruebas adicionales o la audiencia de personas, para poder evaluar el fondo del asunto pendiente.
– El artículo 19 TUE, apartado 1, interpretado a la luz del artículo 2 TUE y el artículo 47 de la Carta, se opone a una normativa nacional que impide a una parte del procedimiento jurisdiccional debatir de forma contradictoria los elementos tanto de hecho como de Derecho decisivos para la resolución del procedimiento.
– En el caso de que exista afectación a los intereses financieros de la Unión en el sentido del artículo 325 TFUE, los principios de seguridad jurídica y de igualdad ante la ley se oponen a una disposición nacional que concede amnistía y que carece de claridad en la definición de su ámbito de aplicación y que, por lo tanto, puede dar lugar a exenciones de responsabilidad de personas que normalmente no deberían ser contempladas habida cuenta del objeto de la amnistía.
– Los principios de primacía del Derecho de la Unión y de separación de poderes, así como el artículo 19 TUE, apartado 1, interpretado a la luz del artículo 2 TUE y el artículo 47 de la Carta, el artículo 23 del Estatuto del Tribunal y el artículo 267 TFUE, se oponen a una legislación nacional que, por un lado, impone el alzamiento de las medidas cautelares antes de haber decidido si la aplicación de la amnistía está justificada en un caso concreto, incluso cuando el órgano jurisdiccional nacional considere necesario solicitar una decisión prejudicial; y, por otro lado, impone un plazo imperativo de dos meses para decidir sobre la aplicación de la amnistía que no permite la suspensión de dicho plazo en caso de que el órgano jurisdiccional nacional considere necesario plantear una petición de decisión prejudicial.
