Durante la última década, al menos, siempre se ha repetido la historia. Los sucesivos gobiernos del PP y del PSOE han venido presupuestando a la baja el gasto en políticas de defensa -menos aceptado socialmente- y, al final del ejercicio, siempre acababa resultando mayor de lo inicialmente consignado.
De forma recurrente, en cada uno de los últimos años, hasta un 10% del gasto en defensa se ha cubierto con cargo al Fondo de Contingencia, una partida que, en principio, está pensada exclusivamente para financiar gastos imprevistos que puedan surgir durante el ejercicio y que en 2024 rozó los 4.000 millones de euros (3.964 millones). Para hacer uso del Fondo de Contingencia no es preciso solicitar la aprobación del Congreso de los Diputados, basta una decisión del Consejo de Ministros.
Según datos de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef), en promedio, cada uno de los 13 últimos años (de 2012 a 2024), unos 900 millones de euros del Fondo de Contingencia han ido a financiar las misiones de paz en el exterior del Ministerio de Defensa y otros gastos del departamento que ahora dirige Margarita Robles. Ello, a pesar de que -según la Airef- estas partidas «no pueden calificarse de imprevistas y no discrecionales».
Criterio de la Airef y del Tribunal de Cuentas
Han sido, en total, unos 11.500 millones de euros acumulados en el periodo de 2012 a 2024 (12.900 millones, en términos constantes de 2023). «El gasto en mantenimiento de la paz lidera desde 2012 la ejecución presupuestaria del Fondo de Contingencia con un 33% del importe total ejecutado», certifica la Airef en su informe ‘Opinión sobre riesgos fiscales’, publicado este jueves. «Este gasto fue el principal destinatario de recursos, absorbiendo el 33% del importe total del Fondo de Contingencia durante el periodo analizado (2012-2024)», añade el informe. Dicho de otro modo, uno de cada tres euros de este fondo para imprevistos ha ido en los últimos años a financiar un gasto que, según el criterio de la Airef «no puede considerarse imprevisto y no discrecional».
Ya en 2021, la Airef advertía contra la práctica de cargar al Fondo de Contingencia «gastos recurrentes o, al menos, gastos no del todo imprevisibles» y citaba la participación de las fuerzas armadas en operaciones de mantenimiento de la paz. Señalaba ya entonces que «esta situación ha sido señalada en los informes del Tribunal de Cuentas, siendo el Ministerio de Defensa el principal perceptor del Fondo de Contingencia».
La presidenta de la Airef, Cristina Herrero, en una imagen de archivo. / Eduardo Parra – Europa Press
«Es indispensable modificar el procedimiento actual de presupuestación de los gastos necesarios para financiar las operaciones de mantenimiento de la paz», advertía ya el Tribunal de Cuentas en su ‘Informe de fiscalización de la participación de las fuerzas armadas españolas en misiones internacionales’ para los ejercicios 2009 y 2010.
Cuestión de transparencia
Para la Airef, el hecho de que la dotación inicial incluida en los Presupuestos Generales del Estado para estos programas «requiera sistemáticamente de modificaciones anuales de crédito, que promedian unos 900 millones, financiadas con cargo al Fondo de Contingencia» es buena prueba de que «estos gastos no cumplen con las características de imprevisibilidad y no discrecionalidad requeridas para ser financiados por el Fondo de Contingencia».
El general Fernando Ruiz Gómez pasa revista a los efectivos de la Brigada Guzmán el Bueno antes de partir hacia el Líbano, en noviembre. / BRI X
Desde el punto de vista de la autoridad supervisora, el uso discrecional del Fondo de Contingencia «aumenta el riesgo de desviaciones y compromete la transparencia del Presupuesto». Además, reduce los recursos disponibles para afrontar riesgos fiscales. Así sucedió en noviembre de 2024, cuando el Gobierno se vio obligado a ampliar en 2.100 millones el Fondo de Contingencia (inicialmente dotado con 3.964 millones) para poder hacer frente a gastos imprevistos derivados de la dana de Valencia, ya que la partida de imprevistos estaba prácticamente agotada por las misiones de paz (entre otras cuestiones).
El balón de oxígeno de las modificaciones presupuestarias
En total, en 2024, se destinaron a misiones de paz en el exterior y otros gastos de defensa un total de 1.386 millones de euros del Fondo de Contingencia (el 34% de su dotación inicial), sin necesidad de su aprobación por el Congreso de los Diputados.
El conjunto de las modificaciones presupuestarias -no solo las vinculadas al Fondo de Contingencia- permitieron en 2024 incrementar en casi un 20% el gasto para las políticas de defensa respecto a la dotación inicial, a pesar de la situación de prórroga presupuestaria. Así, estas modificaciones permitieron añadir unos 2.250 millones de euros este presupuesto inicial, hasta un total de 14.312 millones, con datos hasta noviembre de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
La mayor parte de las modificaciones presupuestarias en defensa a lo largo de 2024 fueron en forma de ampliaciones de crédito (1.540 millones), aunque también hubo transferencias de unas partidas a otras (487 millones, sobre todo, procedentes del Ministerio de Industria) o créditos generados por ingresos extraordinarios (219 millones).
El objetivo del 2% del PIB
En una nueva situación de prórroga presupuestaria, el ejercicio 2025 parte de la misma cuantía asignada a políticas de defensa en 2023 y 2024 (unos 12.100 millones de euros). Después de la larga ronda de contactos que protagonizó este jueves, en la Moncloa, con los líderes de todos los grupos políticos de la oposición salvo Vox, el presidente del Gobierno evitó concretar cómo prevé aumentar el gasto en defensa para lograr cumplir el objetivo del 2% del PIB que exigen los compromisos con la OTAN.
Tomando como punto de partida el 1,28% del PIB que, según estimaciones preliminares de la OTAN, marcó el gasto en defensa en España en 2024, cumplir la meta del 2% en 2029 implicaría pasar de los 20.620 millones del año pasado (según la metodología de la OTAN) al entorno de los 40.000 millones (a razón de unos 4.000 millones más por año, ya desde 2025). Sánchez ha anticipado que España podría cumplir el objetivo del 2% del PIB antes de 2029, pero no ha precisado en qué momento exacto podría España alcanzar esa meta.
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