Los gobiernos tienen una amplia gama de instrumentos legislativos para sortear dificultades, para agilizar procedimientos o para rentabilizar estrategias. No son propiamente ilegales, pero en ocasiones el Tribunal Constitucional ha alertado sobre el uso extensivo de esas prácticas, pero siempre a «toro pasado» y, por tanto, sin posibilidades de rectificación.
En ocasiones, esas prácticas se traducen en una menor calidad legislativa —algo sobre lo que ya han alertado en ocasiones los letrados de las Cortes— y también en excusas y plataformas a las que la oposición puede acogerse para tumbar iniciativas. Por ejemplo, el uso de los llamados decretos ómnibus que ha servido de argumento al PP para votar el miércoles pasado en contra del que contenía las medidas sociales del Gobierno.
El truco legislativo consiste en incluir en un solo decreto materias que no tienen nada que ver entre sí. De esa forma, se busca hacer imposible que los partidos puedan oponerse a su convalidación para que no decaiga: por ejemplo, una subida de pensiones. Y si votan en contra, puede utilizarse políticamente que ese partido ha bloqueado medidas sociales que favorecen a los ciudadanos.
En este caso, el decreto tenía 140 páginas con unas 80 medidas diferentes, y a eso se acoge el PP. Por ejemplo, el decreto con medidas sociales llevaba una disposición final totalmente ajena al resto de la norma para materializar la reversión al PNV de un palacete de París que le incautaron los nazis.
Este Gobierno ha abusado de esa estrategia a pesar de que el Tribunal Constitucional se lo ha reprochado en varias ocasiones. Por ejemplo, cuando aprovechó uno de los primeros decretos para hacer frente a los efectos de la pandemia e incluyó como disposición final el nombramiento del entonces vicepresidente Pablo Iglesias como miembro de la comisión ministerial que controla el CNI.
La otra vía que utiliza el actual Gobierno con especial insistencia es la del uso de las proposiciones de ley de los grupos parlamentarios, en lugar de proyectos de ley, que es la que expresamente señala la Constitución para las iniciativas del Ejecutivo.
La ley establece tres vías de impulso del proceso legislativo: el Gobierno con proyectos de ley, y los grupos parlamentarios y los parlamentos autonómicos con proposiciones. Además de las iniciativas legislativas populares.
Esta distinción está claramente establecida en los artículos 87, 88 y 89 de la Constitución y se desarrolla en la Ley del Gobierno y en el Reglamento del Congreso.
Si el Gobierno utiliza la vía prevista para los grupos, se produce una especie de fraude de ley, porque aunque ésta no se incumple, se logra un efecto diferente al exigido por el legislador, que prevé un camino más largo para mejorar el resultado.
En el análisis que los letrados del Congreso hacen de los artículos de la Constitución se explica que el artículo 26 de la Ley del Gobierno «regula la elaboración de los anteproyectos de ley, cuya redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma». «Se debe sustanciar una consulta pública, a través del portal web del departamento competente, en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas», añade.
Ese trámite no se cumple cuando el Gobierno usa la vía de impulso legislativo prevista para los grupos parlamentarios. Se entiende que el partido en el Gobierno tiene ya la vía del proyecto de ley y todo el aparato del Estado para ejercer la iniciativa legislativa.
Táctica política
Sin embargo, el Gobierno trabaja con sus medios públicos e institucionales en textos legales que presenta a través del Grupo Parlamentario Socialista. Lo hizo con normas de reforma del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y el Tribunal Constitucional, y hace varias semanas con la proposición de ley que limita el derecho constitucional a ejercer la acusación popular.
Es decir, los técnicos del Ministerio de Justicia trabajan en un texto de la norma y lo entregan al Grupo Socialista para que lo registre. Logran agilizar los trámites enormemente y, por tanto, adaptarse a la táctica política, pero en perjuicio de su calidad o, al menos, de rebajar los controles y filtros a la literalidad de las leyes.
Si lo presenta el Gobierno como proyecto de ley, el texto debe pasar dos veces por Consejo de Ministros con posibilidades de que los distintos departamentos hagan objeciones o alegaciones si algo les afecta. Además, deben pedirse informes preceptivos, aunque no vinculantes, al Consejo de Estado y en su caso al Consejo General del Poder Judicial, el Consejo Fiscal y otros órganos.
De ahí salen sugerencias de correcciones que, en gran parte, justifican la existencia de esas instituciones constitucionales.
Un caso práctico claro es el de la limitación de la acusación popular. El texto elaborado por Justicia lo presenta el Grupo Socialista como proposición de ley, sin pasar ninguna vez por el Consejo de Ministros y sin informes de ningún tipo.
Esa reforma es un cambio de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que se aborda en paralelo a la elaboración de una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal que se tramita en este momento como proyecto de ley sin modificar el ejercicio de la acusación popular y que, de hecho, ya ha pasado una vez por Consejo de Ministros y ha recabado ya esos informes con aportaciones que ahora estudia el Ministerio de Justicia.
Es decir, en el todo sí hay controles y filtros para evitar errores y disfunciones, mientras que en la parte no hay control alguno para tener más rapidez en la tramitación, porque interesa poder aplicarlo con carácter retroactivo a casos abiertos.
Sólo puede haber una justificación para usar esta vía de la proposición de ley por parte del Gobierno cuando se trata de acuerdos con diferentes grupos y se presenta como proposición conjunta.
En la legislatura anterior, el Grupo Socialista presentó 22 proposiciones de ley sobre asuntos tan trascendentes como la eutanasia, que fue finalmente aprobada y que no tuvo el trámite de garantías del proyecto de ley. En la legislatura actual, los socialistas llevan ya 16 proposiciones de ley presentadas.
En la legislatura del 2011 al 2016, cuando gobernaba Mariano Rajoy, el PP presentó sólo cinco proposiciones de ley y una de ellas fue retirada. Es decir, en menos tiempo, el Gobierno del PSOE usó esa vía más de cinco veces más que el de Rajoy.
Otra vía que suelen utilizar los gobiernos para sortear dificultades y que ha sido rechazada reiteradamente por el Tribunal Constitucional es la de las enmiendas intrusas, es decir, cambios que se incluyen en leyes en tramitación en el Congreso, pese a no tener nada que ver con el objeto de la norma.
Lo usó el Gobierno de Rajoy, por ejemplo, para rebajar la Justicia universal, y el Gobierno de Sánchez lo ha utilizado también reiteradamente, pese a ser una anomalía que afecta a la seguridad jurídica, según la jurisprudencia reiterada del Constitucional.
Habría que sumar otra práctica parlamentaria que ha innovado el actual Gobierno para sortear posibles derrotas en el Congreso: suspender o aplazar votaciones.
Por ejemplo, el pasado 10 de diciembre la mesa de la Comisión de Transición Ecológica y Reto Demográfico del Congreso de los Diputados —donde PSOE y Sumar tienen mayoría— decidió aplazar la reunión en la que se iba a tratar el impuesto sobre la producción energética porque PP y Junts iban a tumbarlo. No hay fecha para volver a celebrar esa votación.
